南森護照是什麼？1922 年難民旅行文件、適用對象與制度遺產

南森護照（Nansen passport）是第一次世界大戰後國際社會為沒有有效國家護照的難民建立的身份與旅行文件。1922 年的第一套安排主要針對俄羅斯難民，之後再擴及亞美尼亞與其他特定難民群體；它能讓持有人取得一份可被多國辨識、可用來申請簽證的文件，卻不等於國籍，也不自動帶來入境、工作、永久居留或回國權。

南森護照真正重要的地方，在於它第一次把一個制度問題說得很清楚：當原本應該簽發護照、保護公民的國家不再承認一個人時，跨境移動不能完全依賴原國政府。

重點快讀

• 南森護照源自第一次世界大戰、俄國革命與歐洲邊界重組後的大規模難民與無國籍問題。
• 1922 年 7 月的國際安排首先針對俄羅斯難民建立身份證明文件。
• 1924 年安排進一步擴及亞美尼亞難民。
• 1928 年再把相關措施擴及部分土耳其、亞述、亞述－迦勒底及相關難民群體。
• 「南森護照」不是一般國民護照，也不賦予持有人新的國籍。
• 持有人仍然需要目的國簽證，目的國也可以拒絕入境。
• 早期文件甚至沒有穩定保證持有人能返回簽發國，1926 年後才逐步補強返回安排。
• UNHCR 資料指出，約 45 萬名俄羅斯與亞美尼亞難民曾取得南森護照，制度最終獲 50 多個國家承認。
• 1951 年《難民地位公約》第 28 條把難民旅行文件進一步制度化。

為什麼第一次世界大戰後突然出現「沒有護照的人」？

第一次世界大戰結束後，歐洲並沒有立即恢復穩定。

俄國革命、內戰、鄂圖曼帝國瓦解以及國界重新劃分，使大量人口離開原居地。

對一般旅客而言，護照由自己的國家簽發。

但難民面對的是更根本的問題：如果原來的國家已不存在、不承認你，或者拒絕為你簽發護照，你要拿什麼證明自己是誰？

俄國革命後，這個問題尤其嚴重。

大量俄羅斯流亡者失去原國政府保護，無法取得有效護照。

沒有護照便很難取得簽證、跨越國境、合法工作、前往第三國重新定居，甚至證明自己的基本身份。

人已經逃離危險，卻可能因為沒有一張國家承認的紙，再次被困在另一個地方。

南森護照是南森本人發的嗎？

不是。

「南森護照」這個名稱來自弗里喬夫・南森（Fridtjof Nansen）推動的國際難民工作。

南森在 1921 年出任國際聯盟首任難民高級專員。

他的重要任務之一，就是處理俄羅斯難民沒有有效旅行文件的問題。

1922 年 7 月，日內瓦召開政府代表會議，通過針對俄羅斯難民的身份證明安排。

真正簽發文件的是參與制度的各國政府或主管機關，不是南森本人坐在辦公室替每一位難民簽護照。

所以「南森護照」比較準確的理解是：一套由南森推動、經多國協調後建立的國際難民旅行文件制度。

第一批南森護照給誰使用？

1922 年制度最初主要針對俄羅斯難民。

當時的安排還不是今天以一般定義判斷「誰是難民」的制度。

兩次世界大戰之間的國際難民保護，多半依照特定群體逐步建立。

也就是先確認某一類人遭遇共同的國籍或保護問題，再為這個群體建立安排。

因此南森護照並不是從第一天開始就對所有無國籍者與所有難民開放。

1924 年為什麼又擴大到亞美尼亞難民？

亞美尼亞人口在鄂圖曼帝國末期、戰爭與政治暴力中經歷大規模流離失所。

許多流亡者同樣缺乏有效國家保護與旅行文件。

1924 年，相關身份證明制度因此擴展到亞美尼亞難民。

這個變化非常重要。南森制度開始證明：缺乏原國保護並不是只有俄羅斯難民才會遭遇的特殊問題。

1928 年又有哪些群體被納入？

1928 年的新安排進一步把部分措施擴展到其他群體，包括部分土耳其難民、亞述人、亞述－迦勒底人，以及部分敘利亞或庫德來源的相關難民。

這也反映早期國際難民法的一項限制。

保護仍然高度依賴「你是否屬於被正式列入的群體」。

今天以個人是否符合難民定義為核心的法律框架，還沒有完全形成。

南森護照究竟能做什麼？

第一，提供身份證明

持有人終於有一份可以向其他政府提出的正式文件。

它至少能回答：這個人是誰？他為什麼沒有一般國民護照？

第二，作為旅行文件

護照存在的實際用途之一，是讓政府有地方核發簽證。

如果完全沒有被承認的文件，即使另一個國家願意考慮讓你入境，行政程序本身也很難完成。

因此南森護照讓一些難民能前往第三國工作、求學、投靠家庭或尋找新的居住地。

但「可以申請」和「一定能進去」是兩回事。

南森護照是不是等於真正的國家護照？

不是。

一般國民護照通常同時包含一項重要訊號：簽發國承認持有人是自己的國民。

南森護照沒有這項功能。

它並不會讓一名俄羅斯難民突然成為法國人、瑞士人或其他簽發國家的公民。

因此南森護照不能自動提供公民權、投票權、永久居留、完整外交保護或任意進出某國的權利。

這也是為什麼把它稱為「難民旅行文件」通常比把它想像成一般護照更準確。

有南森護照就一定能進入其他國家嗎？

不能。

跨境旅行至少包含兩個不同問題：一是你用什麼文件證明自己，二是目的國願不願意讓你入境。

南森護照主要改善第一個問題。

第二個問題仍取決於目的國。

一個國家可以承認南森護照是一份有效旅行文件，卻仍然拒絕簽發入境簽證。

因此：文件被承認，不等於持有人獲得自由進入所有承認國的權利。

早期南森護照還有一個問題：出去之後能不能回來？

這是制度史上一個很重要、卻容易被忽略的細節。

早期旅行文件不一定保證，如果持有人離開簽發文件的國家，他之後有權回來。

這會造成新的困境。

第三國可能會想：如果讓這名難民入境，之後他不能回原居住國，那是不是會永久留在我國？

結果就是，即使難民已經有旅行文件，其他國家仍可能不願意核發簽證。

1926 年的國際安排因此進一步鼓勵在文件上加入返回簽發國的安排。

這反映一個非常基本的跨境制度邏輯：旅行文件有沒有價值，不只取決於「能不能出去」，也取決於其他國家是否相信持有人有地方可以回去。

南森護照是不是無國籍證明？

不能完全畫上等號。

很多南森護照持有人確實處於無國籍或失去有效國家保護的狀態。

但早期難民制度主要依特定群體分類，而不是今天成熟的「無國籍人」法律定義。

所以比較準確的說法是：南森護照用來處理沒有有效國家護照與國家保護的難民所面臨的身份與旅行問題。

它是現代難民與無國籍制度形成過程的重要一步，但不是今天完整法律分類的直接等價物。

有多少人使用過南森護照？

UNHCR 的歷史資料指出，大約 45 萬名俄羅斯與亞美尼亞難民曾取得南森護照。

到制度停止使用以前，已有超過 50 個國家承認相關安排。

曾使用南森護照的知名流亡者包括藝術家、作家與音樂家。

但制度真正的意義並不在這些名人。

大多數使用者都是需要工作、安置、跨境與家庭生活的普通難民。

如果只列名人，很容易把一個因失去國家保護而形成的生存制度浪漫化成流亡文化故事。

南森護照什麼時候停止使用？

南森體系在兩次世界大戰之間不斷演變。

南森本人於 1930 年逝世後，相關工作由國際難民機構繼續推進。

UNHCR 的歷史整理通常把南森護照制度延續到 1942 年左右。

但真正值得關注的並不是某一天「護照突然消失」。

更大的變化是：國際難民保護逐漸從針對個別群體的臨時安排，走向更普遍的國際法律制度。

第二次世界大戰後，這條路最終進入 1951 年《難民地位公約》。

1951 年《難民地位公約》如何承接南森護照？

1951 年《難民地位公約》第 28 條處理的正是旅行文件。

它要求締約國原則上向合法居留於其境內的難民簽發旅行文件，使其能前往境外。

這和 1922 年南森制度有明確歷史連續性：難民不能因為無法取得原國護照，就永遠失去合法跨境的可能。

但兩套制度不能直接視為同一件事。

南森護照處在早期、群體式、承認程度不一的國際制度中；1951 年公約則建立更明確的締約國義務與法律框架。

今天還能申請「南森護照」嗎？

不能。

今天難民使用的是各國根據 1951 年《難民地位公約》、1967 年《難民地位議定書》、1954 年《無國籍人地位公約》與各國國內法簽發的旅行文件。

其中最常被提到的是 Convention Travel Document。

它不是歷史南森護照本身，但制度上延續了相同的核心問題：一個人不能只因為原國拒絕為他簽發護照，就永遠失去合法旅行能力。

南森護照真正改變了什麼？

南森護照沒有解決難民問題。

它也沒有自動給予持有人新國籍、永久住所、工作、家庭團聚或安全。

但它解決了一個非常基礎的制度障礙：讓一個失去國家保護的人重新變成可以被跨國行政體系辨識的人。

這聽起來只是文件。

對難民而言，卻可能決定能不能在護照上取得簽證、前往第三國工作、重新定居，或者避免因「沒有合法身份文件」持續被困住。

因此南森護照的重要性，不在於它是一張特別有歷史感的紙。

它揭示的是現代國際秩序的一個核心問題：如果法律身份完全依賴國家，而一個人偏偏失去了國家的保護，誰來讓這個人重新被法律看見？

常見問題

南森護照是哪一年出現？

第一套核心安排在 1922 年建立，最初針對俄羅斯難民。

南森護照是誰發明的？

制度由時任國際聯盟難民高級專員弗里喬夫・南森積極推動，因此後來被稱為南森護照；實際文件則由參與制度的國家與主管機關簽發。

南森護照等於國籍嗎？

不等於。它是身份與旅行文件，不會自動讓持有人取得簽發國公民身分。

有南森護照就能自由旅行嗎？

不能。它讓持有人有文件可以申請簽證，但目的國仍然有權決定是否准許入境。

南森護照可以讓難民回到簽發國嗎？

早期制度對返回權保障不足，這正是 1926 年後相關國際安排進一步處理的重要問題。

今天還有南森護照嗎？

沒有。現代難民旅行文件主要依 1951 年《難民地位公約》、1967 年議定書、1954 年《無國籍人地位公約》及各國法律簽發。

延伸閱讀

想理解推動這套制度的人物背景，可以接著閱讀 YOLO LAB 的〈弗里喬夫・南森是誰？格陵蘭、弗拉姆號與現代難民救援的起點〉。

資料來源

• UNHCR：Fridtjof Nansen 與 Nansen Passport 歷史資料
• UNHCR：難民旅行文件歷史與 Article 28 說明
• 1922 年國際聯盟俄羅斯難民身份證明安排
• 1924 年亞美尼亞難民身份證明安排
• 1926 年俄羅斯與亞美尼亞難民旅行文件安排
• 1928 年擴大難民群體適用安排
• 1951 年《難民地位公約》第 28 條